全球央行行长们的任命和汇报路径大PK:谁更独立,谁压力更大?

导读:一国中央银行受谁的领导或说汇报给谁,央行行长按什么程序、由谁任免,能否和其他职务兼任呢?



  背后是不同的体制下,中央银行谁的独立性更好一点,不同的职责也决定了谁的压力更大?



  想起早几年,有一次周小川行长接受CCTV采访时,被问及和伯南克的工作压力谁更大的时候,他坦言,自己的工作挺难做,压力比伯南克更大。



  中国央行行长在风口浪尖,承受的压力和享受的自由裁量权往往不成正比。



  文章:央行行长的任命和汇报路径——央行行长漫谈之二



  一国中央银行受谁的领导或说汇报给谁,央行行长按什么程序、由谁任免,能否和其他职务兼任呢?本文介绍了中国、美国、英国、新加坡、日本的一些情况。



  中国



  《中国人民银行法》规定“中国人民银行在国务院领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。



  ”“中国人民银行设行长一人,副行长若干人。中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定,由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。”



  “中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。”



  “中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”



  “中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”



  “中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序,由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。”



  1997年国务院发布的《中国人民银行货币政策委员会条例》规定“货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。”“货币政策委员会由下列单位的人员组成:中国人民银行行长;中国人民银行副行长二人;国家计划委员会副主任一人;国家经济贸易委员会副主任一人;财政部副部长一人;国家外汇管理局局长;中国证券监督管理委员会主席;国有独资商业银行行长二人;金融专家一人。货币政策委员会组成单位的调整,由国务院决定。”“中国人民银行行长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席为货币政策委员会的当然委员。货币政策委员会其他委员人选,由中国人民银行提名或者中国人民银行商有关部门提名,报请国务院任命。”“货币政策委员会设主席一人,副主席一人。主席由中国人民银行行长担任;副主席由主席指定。”“货币政策委员会委员中的国有独资商业银行行长以及金融专家,任期2年。”这个条例据说正待修订。



  美国



  美国的中央银行——美国联邦储备系统,由位于华盛顿特区的联储理事会(theBoardofGovernors)和12家地区联邦储备银行组成。



  美联储理事会由7名执行理事组成,其中包括一名主席、一名副主席和其他五名执行理事,他们全部由总统提名,经过国会通过后上任。每个执行理事的任期14年。主席和副主席任期4年。任期最长的美联储主席是小威廉·迈克切斯内·马丁(1951/4/2到1970/1/31),第二名是艾伦·格林斯潘(1987/8/11-2006/1/31),都长达约19年。



  “这7名执行理事的任期需要间隔两年,如果有理事辞职,那么总统就可以及时地任命一名新理事,因此,在美国总统4年的任期内最多只有两个执行理事的任期结束,需要由总统决定新人选是谁。我进入美联储之前,就有一位理事在任期还有两年的时候辞职了,总统考虑任命我为新理事。美联储这种任期安排很大程度上限制了总统对理事会的控制能力,但事实上,很多理事任期未满就辞职了,因此,限制总统干预美联储的初衷大打折扣。”“美联储理事和主席的任期长,而且交错排开,有助于确保重大政策的连续性。”



  地区联邦储备银行的制度设计则是:“按照法律规定,每一家联邦储备银行都有自己的理事会,理事会均拥有9名成员,来自本地区的私营部门,分别代表银行业、工商业和社区利益,其中3位理事代表银行业,其余6位理事应不是银行家,而应来自不同背景,具备不同视野。为了避免利益冲突,我们很早之前就制定了禁止代表银行业的3名董事参与银行管理和紧急放款的决策。我们一直严格地遵守这一政策。政府审计署也发现了这一点,并建议我们在美联储网站上将这些政策公布出去。为了避免外界误认为这些银行家可以选举管理者,《多德一弗兰克法案》修改了理事的职责,3位代表银行业的理事无权选举储备银行行长,只有6位非银行家理事享有投票权。”



  美联储的独立性。“1951年,经过长期复杂的谈判,美国财政部终于同意让美联储根据需要自行设定利率,实现经济稳定。双方于1951年签署了《美联储-财政部协议》,这一协议具有十分重大的意义,因为这是美国政府第一次明确承认,美联储应被允许独立运行。”美联储是美国联邦政府的一个“独立部门”。有权独立调整利率是央行独立性最突出的表现。从法定程序上,由美联储联邦公开市场委员会做出利率调整决定,不需再经过其他审批程序。美联储向国会报告。“国会早在1978年就规定政府审计署无权过问货币政策的制定过程,因为国会认为美联储的货币政策旨在实现美国的长远经济利益,不能受到短期性的政治压力的干预(但美联储在履行银行监管等多个职能时的情况必须接受政府审计署的评估)。但这并不是说美联储的货币政策制定过程不受监督,恰恰相反,国会要求美联储定期提交报告和参加听证会,阐述货币政策的制定过程,以便判断美联储的做法是否履行了国会赋予的‘双重使命’,即实现‘充分就业’和‘物价稳定’。国会如此审慎地寻求平衡,既有利于打造一个负责任的美联储,又有利于保护美联储免受政治压力的影响。”(本节引文出自伯南克《行动的勇气》、《金融的本质》)



  英国



  英国的央行英格兰银行,是各国中央银行体制的鼻祖。1694年成立时是股份制,1946年收归国有。经过多次改革和职责调整,现在它拥有制定货币政策、金融稳定和银行与保险公司监管相关政策的责任。



  英格兰银行的最高权力机构是英格兰银行理事会。理事会由正副总裁(即行长副行长)和16名理事(4名专职执行理事12名外部兼职非执行理事)构成,均由首相和财政大臣推荐,英国国王任命。正副总裁任期5年,可以连任。理事任期4年,轮流离任,每年更换4人。



  英格兰银行网站上解释其独立性是在政府规定的框架规则下运作,但不受日常的政治影响。英格兰银行向议会负责,需要向英国下议院财政委员会(HouseofCommonsTreasuryCommittee)汇报它是如何和为何做出决定的。总裁、执行理事、外部货币政策委员会和金融政策委员会委员在通货膨胀报告、金融稳定报告、审慎监管报告、年报发布后,要向财政委员会作报告。



  英国和美国央行的理事会任命、报告的模式非常相似。



  新加坡



  新加坡原来金融管理职能分散于多个部门,根据1970年新加坡金融管理局法,于1971年1月成立金融管理局(MonetaryAuthorityofSingapore,缩写MAS),作为唯一的金融管理部门,1977年将保险监管、1984年将证券监管职责、2002年将货币发行职责收到或合并进金管局,基本相当于我国的一行三会。职责包括行使货币政策、监管各类金融机构、管理官方外汇储备、发展新加坡的国际金融中心地位。金管局网站上写其使命为:推动可持续的、非通胀的经济增长,和健全、不断进步的金融中心。



  新加坡金管局还会同财政部设立金融稳定委员会定期召开联席会议(陈宇、杨新兰《新加坡金融监管的“预应性”变革》)。



  新加坡金管局的董事局由7人组成。根据金管局网站:



  第1任董事局主席(1971-1980年)韩瑞生(HonSuiSen),在1970-1983年担任财政部部长。



  第2任董事局主席(1980-1985年)吴庆瑞(GohKengSwee),时任新加坡副总理。



  第3任董事局主席(1985-1997年)胡赐道(RichardHu),在1985-2001年担任财政部部长。



  第4任董事局主席(1998-2004年)李显龙,1990年-2004年任新加坡副总理,2001年兼任财政部部长,2004年8月出任总理兼财政部部长(直到2007年不再担任财政部部长),就不再当金管局董事局主席。



  第5任董事局主席(2004-2011年)吴作栋,1990到2004年担任新加坡总理,2004年交棒李显龙后任国务资政直至2011年。



  第6任董事局主席(2011年-今)尚达曼(TharmanShanmugaratnam),也是自2011年开始任新加坡副总理至今,他2007-2015年担任财政部部长。



  目前的董事局副主席是新加坡贸易及工业部长,董事包括财政部部长、教育部部长、新加坡国立大学校长、金管局执行总裁(ManagingDirector,也被译为金管局局长)。



  新加坡金管局多数时候都是由副总理或财政部长担任金管局董事局主席。金管局并不独立于政府。但新加坡经济成就有目共睹。在英国Z/Yen咨询公司的全球金融中心排名中,新加坡近年仅次于纽约、伦敦,和香港争夺第三名。通胀率一直很低,2015、2016还连续两年出现负的CPI。似乎新加坡政府有不超发货币的自觉自律,也并不需要以独立的央行来约束政府。



  对一个小国来说,单一金融管理机构责任明确、提高效率,便于协调一致、综合管理,央行和金融监管合一,领导级别高也正常合理。



  日本



  日本的央行为日本银行。1997年新的《日本银行法》对1942年《日本银行法》做了全面修改(2004年又有一次修订),建立了更具独立性的日本中央银行。



  日本银行的高级管理人员由6名审议委员、1名总裁(即行长)、2名副总裁、3名以内的监事、6名以内的理事以及若干参事组成。



  决定货币和金融调控事项的最高决策机构政策委员会由9名委员组成,委员会由6名审议委员、1名总裁、2名副总裁,委员会设主席一人,由委员互选产生。



  总裁以及副总裁经参众两院同意后,由内阁任命。审议委员经参众两院同意后,由内阁从对经济或者金融具有较高学识的人士以及具有其他学识经验的人士中任命。监事由内阁任命。理事以及参事由财务大臣根据委员会的推荐任命。



  总裁、副总裁、审议委员的任期为5年,监事和理事的任期为4年,参事的任期为2年。因总裁、副总裁、审议委员于任期内出现职位空缺而接替相应职位的,总裁、副总裁、审议委员的任期应当为其前任的剩余任期。总裁、副总裁、审议委员、监事、理事和参事可以连任。日本银行的高级管理人员除非出现某些规定的情形,在其任期内不得受到违背其意愿的撤换。



  日本银行应当大约每6个月编制一次记载由政策委员会讨论决定的、规定的事项内容以及日本银行根据该决定开展业务情况的报告书,并经由财务大臣提交给国会。财务大臣或者内阁总理大臣认为比照日本银行的业务执行状况有必要的,可以要求日本银行提交报告或者资料。
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